Titolo V, l’equivoco irrisolto del regionalismo italiano

 

Una riforma maturata nel contesto di un compromesso politico ha progressivamente rivelato criticità applicative e tensioni sistemiche. Le considerazioni che seguono si fondano su osservazioni giuridiche formulate nel tempo da giuristi, docenti universitari e giornalisti specializzati, che hanno analizzato con attenzione gli effetti della revisione costituzionale sul rapporto tra autonomia, uguaglianza e unità della Repubblica.

di Domenico Rotondi

A oltre vent’anni dalla riforma del Titolo V, il giudizio non può più essere affidato a letture contingenti né a ricostruzioni meramente programmatiche. L’esperienza applicativa, il consolidarsi della giurisprudenza costituzionale e il dibattito maturato nella dottrina consentono oggi una valutazione matura e rigorosa degli effetti prodotti dalla revisione del 2001.

Le considerazioni che seguono non hanno carattere polemico e non si esauriscono in una presa di posizione di parte. Esse si fondano su osservazioni giuridiche elaborate nel tempo da studiosi di diritto costituzionale, docenti universitari e giornalisti specializzati, i quali hanno analizzato con continuità l’impatto della riforma sull’assetto della Repubblica e sull’equilibrio tra autonomia territoriale ed eguaglianza sostanziale.

La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, approvata nel corso della XIII legislatura e confermata dal referendum del 7 ottobre dello stesso anno, si collocò in un contesto politico segnato dalla crescente rilevanza delle istanze autonomistiche e federalistiche. In quella fase, la maggioranza di centrosinistra ritenne di dover intercettare una domanda di rafforzamento delle autonomie territoriali che la Lega aveva già posto al centro del dibattito pubblico nazionale. Da tale scelta nacque una revisione costituzionale che ampliò sensibilmente gli spazi dell’autonomia regionale, senza tuttavia definire con pari chiarezza i meccanismi necessari a presidiare l’unità sostanziale della Repubblica.

Il nuovo articolo 114 qualificò la Repubblica come costituita da Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, segnando un passaggio di indubbio rilievo sul piano ordinamentale. Le autonomie territoriali assunsero, in tal modo, una posizione più marcata all’interno del sistema costituzionale. Tuttavia, proprio tale impostazione fece emergere l’esigenza di un coordinamento più rigoroso tra pluralismo istituzionale e unità della Repubblica, coordinamento che, sul piano applicativo, non ha trovato e non trova ancora una realizzazione pienamente coerente.

Il nodo più delicato emerse nell’articolo 117. La nuova formulazione del riparto delle competenze legislative, pur ispirata a un criterio apparentemente più chiaro, generò un’area di incertezza nella quale la distinzione tra princìpi fondamentali riservati allo Stato e potestà normativa regionale richiese fin dall’inizio un intervento interpretativo continuo. In tale ambito, la Corte costituzionale è intervenuta nel tempo per ricomporre un equilibrio che il legislatore di revisione aveva disegnato in termini più ambiziosi che precisi. Ne è derivata una produzione giurisprudenziale ampia e articolata, che ha contribuito a definire criteri, limiti e correttivi e continua a evidenziare i margini di ambiguità della tecnica normativa adottata nel 2001.

A questa prima criticità se ne aggiunse una seconda, ancora più incisiva perché direttamente collegata alla tutela dei diritti. La riforma del Titolo V ampliò gli spazi dell’autonomia, senza predisporre, con la medesima efficacia, i meccanismi necessari a garantire l’eguaglianza sostanziale dei cittadini, indipendentemente dal territorio di residenza. La questione emerse soprattutto in relazione al rapporto tra gli articoli 117 e 119.

Da un lato, l’articolo 117, secondo comma, lettera m), attribuisce allo Stato la competenza esclusiva nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale. Dall’altro, l’articolo 119 delinea un sistema fondato sull’autonomia finanziaria degli enti territoriali, sul fondo perequativo e sulla possibilità di destinare risorse aggiuntive e interventi speciali volti a promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, nonché a rimuovere gli squilibri economici e sociali.

Sul piano teorico, il disegno appare coerente. Sul piano attuativo, invece, mostra tuttora limiti rilevanti. La definizione dei livelli essenziali delle prestazioni non ha trovato una traduzione compiuta e uniforme, mentre la perequazione finanziaria non ha assunto una consistenza tale da riequilibrare in modo effettivo i divari territoriali. In tale contesto, l’autonomia ha finito per riflettere differenze strutturali già esistenti tra i territori e, in alcuni ambiti, continua a renderle più evidenti.

Il punto decisivo si colloca qui. La Costituzione, letta nella sua interezza, non consente di isolare il principio autonomistico dai princìpi di unità, solidarietà ed eguaglianza. L’articolo 5 stabilisce che la Repubblica è una e indivisibile, pur riconoscendo e promuovendo le autonomie locali. L’articolo 3, soprattutto nel secondo comma, impone alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli che limitano di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini. L’articolo 2 fonda il sistema sui doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. Ne consegue che l’autonomia territoriale deve restare funzionale a un progetto di integrazione repubblicana.

Questa tensione è divenuta ancor più evidente con riferimento all’articolo 116, terzo comma. La disposizione ha assunto nel tempo un peso crescente nel dibattito pubblico e istituzionale. Tuttavia, la sua concreta applicazione richiede un rigoroso coordinamento con i livelli essenziali delle prestazioni e con il principio di coesione territoriale.

L’articolo 120 svolge una funzione decisiva di chiusura del sistema. Esso vieta ostacoli alla libera circolazione delle persone e delle cose e attribuisce allo Stato il potere sostitutivo a tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica.

Gli effetti controproducenti della riforma del Titolo V non derivano da una singola disposizione, ma dal modo in cui più norme si sono intrecciate in assenza di un’attuazione organica. L’obiettivo di valorizzare le autonomie era condivisibile sul piano teorico. Ciò che non ha funzionato è stato il raccordo con i meccanismi di garanzia dell’eguaglianza.

Il giudizio critico maturato nella riflessione giuridica risulta, pertanto, fondato. Non perché la riforma abbia negato la coesione territoriale, ma perché continua a porla sotto tensione.

A oltre vent’anni dalla revisione del 2001, la questione non consiste più nello stabilire se l’autonomia debba essere riconosciuta, poiché la Costituzione già la riconosce e la promuove. La vera questione consiste nel comprendere a quali condizioni essa possa essere esercitata senza compromettere l’eguaglianza sostanziale.

È su questo terreno che si misura la credibilità del regionalismo italiano. Ed è su questo terreno che la Costituzione conserva intatta la propria funzione di garanzia: l’autonomia è uno strumento; l’eguaglianza resta il fine.